2023年11月8日，國辦廳轉(zhuǎn)發(fā)了《<關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見>的通知》（國辦函〔2023〕115號）（簡稱《指導(dǎo)意見》），被視為我國PPP發(fā)展史上的重要里程碑之一。大力鼓勵民營企業(yè)參與、聚焦使用者付費項目、全部使用特許經(jīng)營模式，是新機制的三大特征。新機制實行后，ppp項目的數(shù)量會有所減少，但民企參與的機會預(yù)計將會明顯提升。

01持續(xù)低迷的ppp市場迎來一絲曙光

      PPP實施近十年來，一定程度上起到了改善公共服務(wù)、拉動有效投資的作用，PPP存量項目金額巨大，截至2022年12月31日，財政部PPP在庫項目總計14038個，總投資額為20.92萬億元。但現(xiàn)有的機制在實踐過程中也出現(xiàn)了一些的問題，比如說民企參與度偏低、加重政府債務(wù)負擔(dān)，這個高達二十萬億的市場該何去何從？

今年2月份，PPP被按下了暫停鍵，已入庫和準備開工的項目基本停滯，新項目的策劃和啟動少之又少。由于政策的不確定增加，項目推進緩慢，參與的各方對PPP的前景都很悲觀。

10月，國辦廳轉(zhuǎn)發(fā)了《<關(guān)于政府和社會資本合作存量項目分類處理的意見>的通知》（簡稱《處理意見》），2023年2月PPP清理核查前未完成招標采購程序的以及后續(xù)新實施的項目按PPP新機制執(zhí)行，存量項目按《處理意見》執(zhí)行。彼時，新政已經(jīng)呼之欲出。隨著新機制的正式發(fā)布，PPP搖擺不定的前景開始逐漸明朗。

02民企占比過低的現(xiàn)狀有望逆轉(zhuǎn)

      最大程度地鼓勵民營企業(yè)參與，是PPP新機制的一個亮點。近十年來，PPP的發(fā)展模式偏離了其本源，導(dǎo)致PPP市場基本被國央企主導(dǎo)而被詬病，在PPP項目招標時，國央企因資金、施工等各方面綜合實力較強而更容易中標，而效率更高的民企被財力、施工資質(zhì)等劣勢拖累，使得原本應(yīng)該在PPP項目中扮演重要角色的民企被逐漸邊緣化。即便是深度參與PPP的民企也困難重重，最典型的案例就是上市公司東方園林，作為最早參與PPP項目的民企之一，在ppp政策紅利的加持下，高峰期的幾年中標PPP訂單不斷增長，走上了高速擴張的道路。被墊資經(jīng)營的模式和高昂的融資成本拖累，公司現(xiàn)金流枯竭，“PPP第一股”最終賣身國資。2015年時，民企在PPP市場中的中標金額占比曾經(jīng)高達四分之一，截至到2022年已經(jīng)不足5%。

2023年第一季度建筑市場分析報告

建筑行業(yè)分析報告領(lǐng)取入口

      新機制在準入門檻上做了修訂，提高了讓更多的社會資本參與PPP新機制的可能性?！吨笇?dǎo)意見》中根據(jù)不同項目公共屬性強弱，將項目分為三類，制定了《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》。市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應(yīng)由民營企業(yè)獨資或控股；關(guān)系國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%；少數(shù)涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項目，應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與。此外，《指導(dǎo)意見》明確，對清單所列領(lǐng)域以外的政府和社會資本合作項目，也應(yīng)積極鼓勵民營企業(yè)參與。

      鼓勵民企發(fā)展，也符合現(xiàn)在的大趨勢。在當前的市場環(huán)境下，提振市場預(yù)期和信心，優(yōu)化營商環(huán)境，是鼓勵民營企業(yè)發(fā)展壯大的必由之路。今年全國兩會上指出，引導(dǎo)民營企業(yè)和民營企業(yè)家正確理解關(guān)于“兩個毫不動搖”、“兩個健康”的方針政策，消除顧慮，放下包袱，大膽發(fā)展。今年以來，多地也相繼出臺支持民營經(jīng)濟發(fā)展的專項政策措施，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、鼓勵創(chuàng)新發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級、強化多種要素保障、營造良好社會氛圍、加強政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等是政策發(fā)力的主要方向。比如，

     黑龍江推出振興發(fā)展民營經(jīng)濟“45條”，助力民營企業(yè)拓展國際國內(nèi)市場，鼓勵其“走出去”“請回來”；

     云南省出臺25條措施加快民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展；

     山西省從科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級、拓展空間、融資渠道、營商環(huán)境五個方面，細化優(yōu)化20項財政政策措施來推動民營經(jīng)濟實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長等等。

03回報機制轉(zhuǎn)變 政府不再買單

      PPP舊機制難以為繼的另一大殺手，就是加重了政府債務(wù)負擔(dān)。新機制針對這個問題做了一些修改，舊機制中的回報機制有三種：使用者付費、政府付費和可行性缺口補助，后兩種回報機制都涉及到政府財政資金的使用。由于在過去的模式下，公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目占據(jù)了主導(dǎo)地位，這類項目難以通過向使用者收費來收回成本，因此很大程度上依賴政府資金來維持運營。根據(jù)數(shù)據(jù)，政府在PPP項目中承擔(dān)的支付責(zé)任高達80%，部分省份尤甚。

     PPP新機制規(guī)定，“政府和社會資本合作項目應(yīng)聚焦使用者付費項目”，對適用項目范圍也做了調(diào)整，新機制下PPP的項目范圍從主要適用于政府負有提供責(zé)任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目轉(zhuǎn)向有經(jīng)營性收益的項目（具體內(nèi)容見表1）。對收益的要求和回報機制的變化本質(zhì)上都是為了減輕政府支出的壓力。

      新機制全部采取特許經(jīng)營模式，也是政府從買單的角色退位的信號。根據(jù)付費者是誰，政府和社會資本合作（PPP）分為基于使用者付費的特許經(jīng)營和基于政府付費的私人融資計劃（PFI）兩種主要類型，BOT及其衍生形式則屬于上述兩種類型的具體實施方式。

     按照新機制要求，所有基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的政府和社會資本合作項目均須采用基于使用者付費的特許經(jīng)營模式，具體實施方式主要包括建設(shè)—運營—移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）、建設(shè)—擁有—運營—移交（BOOT）、設(shè)計—建設(shè)—融資—運營—移交（DBFOT）等。

     聚焦使用者付費，政府退位，能起到擇優(yōu)篩選作用，排除掉那些收益偏低、無法通過付費回本的項目。當前，使用者付費項目投資額占全部PPP項目的10%左右。由此可見，如果嚴格執(zhí)行新機制，那么PPP項目數(shù)量會大大減少。

表1：新老機制對比

      綜上，目前是一個時間窗口期，近期PPP相關(guān)從業(yè)者、各參與方應(yīng)當學(xué)習(xí)理解好PPP新機制，與其他合作方、潛在客戶、政府部門等做到充分的溝通，注意跟蹤后續(xù)配套政策出臺和相關(guān)部門的解讀、政策指導(dǎo)，有序地推進工作。